【案情介绍】
　　2012年9月，李九芹经营的鱼池养殖场在承包的上家垣南坑场清挖鱼池时发现部分高岭土。遂于21日向当地县地矿局（以下简称地矿局）提出采矿申请。同月30日，当地县土地管理局（以下简称土地局）在申请书上签发“同意清挖池土”，加盖公章，地矿局也签发了同意办理采矿手续的意见。但在2012年12月30日，土地局在未立案情况下，对鱼池养殖场挖池取土的行为调查取证，组织现场勘验，制作询问笔录，并当场向养殖场法定代表人李九芹发出泰土行通字[2012]第28号《责令停止土地违法行为通知书》（以下简称《通知书》），责令立即停止土地违法行为，听候处理。李久芹养殖场未停止清挖鱼池取土的行为。2013年3月13日，土地局再次向养殖场发出泰土行通字[2013]第7号《通知书》。李九芹以已经过批准为由继续挖池取土。之后，土地局未对养殖场的行为予以处理。2013年9月，土地局和地矿局在机构改革中被撤销，两家的行政管理职权由更名后的县国土资源局行使。县国土资源局要求李九芹停工，并围攻挖地现场。
　　李九芹就这样停止了挖鱼池，可是投入的施工人力、物力、财力巨大，而且鱼苗不等人，几乎全部死亡，还包括土地承包租赁费等，将近损失四十万人民币。在万般不得已情况下，2014年3月，李九芹经人介绍找到了杨波律师。
　　【办案掠影】
　　2014年3月，在律师指导下，李九芹具状诉至县人民法院，请求确被告即县国土资源局未作出处理决定的行为违法，并判令被告赔偿经济损失453560元。
　　原告诉称，2012年，土地局和地矿局签发批准其清挖池土。之后，原告雇请人员准备挖池取土，土地局却于201212月30日和2013年3月13日发出《通知书》，责令其停止土地违法行为，听候处理。然而，土地局至今未对清挖池土行为作出任何处理，致其无法经营，造成养殖场鱼苗损失、土地承包款等经济损失计453560元。为此，请求判令确认被告逾期未作出处理决定行为违法，并赔偿原告的经济损失。
　　被告县国土资源局辩称，原土地局两次对原告违反土地管理法的行为发出两份《通知书》，要求原告停止实施土地违法行为，后为贯彻落实国土资源部、农业部<关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知>的通知》精神，对原告仍在挖池取土的行为未作进一步的处理，是符合法律规定的。原告自接到两份《通知书》后并未停止挖池取土的违法行为，而是将新、旧鱼池（旧鱼池于1994年挖的）挖成连片鱼池整体使用。原告要求行政赔偿没有事实依据，且到目前为止，尚未举证证实自己享有该土地的合法使用权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定只有合法权益受到损害，才能要求国家赔偿。为此，请求判令驳回原告的诉讼请求。
　　【审判】
　　县法院经审理认为，行政执法应当依照法定程序进行。原土地局在未立案查证属实情况下，先后两次向原告发出《通知书》，责令原告停止在其耕作田地上挖池取土的违法行为，听候处理，违反法定程序，该行为是违法的。后又未在法定期限内对案件作出处理也是违法的。鉴于原告挖池取土行为事先得到土地局批准，且两份《通知书》发出后，原告并未停止挖池取土，没有影响原告正常生产经营活动，责令对本案再作出处理已无实际意义。原土地局已被依法撤销，其行政职权由被告行使，被告应对土地局行使行政职权的行为承担法律责任，故原告请求确认被告逾期未作出处理决定行为违法，于法有据，应予支持。在诉讼中，原告举出证据证明被告逾期未作出处理造成其经济损失453560元，本院仅认定410521元，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定，该院于2014年8月20日作出判决如下：一、被告**县国土资源局对原告养殖场挖池取土行为未在法定期限内作出处理违法。二、被告赔偿原告养殖场损失410521元。
　　本案受理费人民币100元，由被告负担。
　　【杨波律师评析】
　　本案在审理过程中反映出行政机关违反行政执法程序，在未立案的情况下调查取证，发现责令停止违法行为却未作出处理决定的执法行为具有一定的普遍性；其未对违法行为作出最终的处理。却遭致相对人请求行政赔偿具有一定的典型性，以及一些法律问题值得探讨，具体阐述如下：
　　一、原告清挖池土的行为是否获得了批准
　　本案中，原告在清挖鱼池时发现高岭土，遂书面提出采矿申请。土地局在申请书中签写“同意清挖池土”并盖有单位的公章，这能否视为批准了原告清挖池土?土地局的行为是一种行政许可行为，行政许可行为是具体行政行为的一种，应当遵循一定的法定程序作出，且应当以正规的格式出现，显然土地局的行为不具备这一要件，其行为是无效的，也就是原告申请清挖池土并未获得批准。
　　二、土地局未对相对人挖池取土的行为作出进一步处理的行为是否违法
　　具体行政行为一旦发生效力，即应交付执行。除非出现法定事由可以阻却执行：一是具体行政行为无效，如，没有法定依据或不遵守法定程序作出的具体行政行为，行政相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效；二是具体行政行为被撤销，即具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定，使之失去法律效力；三是具体行政行为被废止，通常是因为行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，行政行为已完成原定目标、任务，实现其历史使命，从而没有继续存在的必要而废止；四是具体行政行为被中止，即法定机关根据一定的法定条件，决定暂时停止具体行政行为的效力。
　　结合本案，土地局发出《通知书》，责令相对人停止土地违法行为，听候处理，该行政行为对于相对人的权利义务已产生实际影响，是一种具体行政行为。通知书经送达当事人后即发生法律效力，如果出现上述四种情况，则该具体行政行为将相应的或被宣布无效，或被撤销，或被废止，或被中止，此时，行政机关均应以适当的形式告知相对人，从而阻却《通知书》的内容付诸执行。本案土地局并没有采取任何措施加以处理或告知相对人，而是置之不理，显然是错误的，其抗辩称是为了贯彻上级文件精神，如果该理由成立，则土地局仍应以适当的形式，将《通知书》已经失效的情况告知相对人；更何况被告抗辩的理由根本不能成为土地局不作为的理由，不足以阻却《通知书》的内容发生效力，不足以使《通知书》失去法律效力，因此，土地局的不作为明显是违法的，抗辩的理由是不成立的。
　　三、原告提出的行政赔偿请求是否应予支持
　　行政赔偿作为国家赔偿责任的一种，其构成要件有四：一是实施职务侵权行为的主体是国家机关及其工作人员；二是必须要有违法行使职权的行为；三是必须有合法权益受到损害的事实存在；四是职务侵权行为与损害结果之间具有因果关系。在具备上述四个要件后，还必须有法律的明确规定，即法律明确规定应赔偿的，国家才承担赔偿责任。
　　【杨波律师建议】
　　行使法律权利，要厘清法律关系，同时要灵活运用法律。本案就是积极运用“行政赔偿”法律规定，一招制胜。
　　在我国农村种植、养殖，都会存在本案这样一幕幕的与政府机关节外生枝的事情发生，对于被损害权利的老百姓，还是应当相信法律，相信专业律师的专业性，积极维权。
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　　（作者：杨波 北京本录律师事务所主任律师，创始合伙人，原北京圣运律师事务所副主任律师，高级合伙人 手机：15726699391）